Sous l’angle financier, le principe de libre administration des collectivités territoriales implique que celles-ci disposent de ressources leur permettant d’exercer leurs compétences dans des conditions garantissant leur autonomie[1].

 

En 1958, la Constitution ne mentionne aucun élément concernant l’autonomie financière. L’acte de I de la décentralisation et les nombreuses modifications opérées n’ont pas entraîné de changement constitutionnel. Aussi, les décisions du Conseil constitutionnel constituent jusqu’en 2003 le socle du corpus constitutionnel.

 

Cette jurisprudence s’oriente dans trois directions :

 

• la diminution des ressources locales (§ 1),
• le choix des ressources locales (§ 2),
• et l’autonomie de gestion (§ 3).

 

§ 1. La diminution des ressources locales

 

L’une des premières décisions intéressantes date du 30 décembre 1987. Pour le juge constitutionnel, le législateur ne méconnaît pas la Constitution en ne compensant pas une perte de recettes fiscales liée à une exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les communes, dès lors qu’elles sont inférieures à un seuil fixé soit en valeur absolue ou en pourcentage[2].

 

La décision du 25 juillet 1990 précise, pour la première fois, que la loi ne saurait avoir pour conséquence de restreindre les ressources fiscales « au point d’entraver » la libre administration des collectivités[3].

 

Puis, dans une décision du 24 juillet 1991, la suppression du prélèvement de 1% sur le PMU affectée à la ville de Paris n’est pas contraire à la Constitution car cette suppression est inférieure à 5 % des recettes de fonctionnement[4]. Toutefois, ce seuil ne constitue en rien un élément d’une jurisprudence constante.

 

Le montant en jeu lors d’une modification législative peut influencer l’obligation d’instituer une compensation de la part de l’Etat. Par exemple, en 2002, lors de la suppression du droit de licence des débitants de boissons qui bénéficiait aux communes, pour les juges, « eu égard au faible montant des sommes en cause » et de la compensation globale de l’État il n’y a pas de méconnaissance du principe de libre administration[5].

 

La faible protection accordée par le juge s’est même ressentie dans certaines décisions, comme par exemple celle relative à la suppression de la taxe professionnelle en 1999[6]. Le législateur avait instauré, à l’époque, une compensation de la part salariale de la taxe professionnelle en prévoyant une compensation financière évoluant comme la DGF jusqu’en 2003 puis intégrée au sein même de cette dotation à partir de 2004.

 

Les enjeux financiers pourraient théoriquement porter atteinte à la libre administration. Ce faisant, le juge constitutionnel ouvre de nouvelles perspectives concernant la portée de ce principe. En effet, celui-ci ne se limite plus à transposer le fonctionnement représentatif au niveau local, il consacre également l’existence d’un minimum de ressources financières pour fonctionner.

 

Malgré une jurisprudence récurrente indiquant qu’il convient de protéger la libre administration et la réforme de la Constitution en 2003, aucun seuil n’a jamais été fixé. Même lors de la baisse de la DGF opérée par la loi de finances pour 2016, le Conseil constitutionnel n’a pas censuré le législateur, il a estimé que la baisse de la DGF d’un montant de 1,6 % des recettes de fonctionnement ne porte pas atteinte à la libre administration[7]. Ce raisonnement axé sur la comparaison avec les recettes de fonctionnement n’est pas nouveau. Déjà en 1991, lors de la création de DSU, certains parlementaires contestaient son mode d’alimentation, qui entre autres, reposait sur une partie de la DGF. Or, comme le rappelle le juge constitutionnel, à l’époque, « dans l’hypothèse la plus défavorable, [cela entraîne…] une diminution minime de la progression de leur dotation globale de fonctionnement, laquelle ne constitue d’ailleurs qu’une partie des recettes de fonctionnement des communes »[8].

 

§ 2. La liberté du législateur de choisir les ressources locales

 

En matière de liberté du législateur pour choisir les ressources dont disposent les collectivités, la jurisprudence initiale date des années 1960 avec une décision de 1968, qui confirme la compétence du législateur pour créer ou supprimer des ressources locales[9].

 

L’esprit de l’acte I de la décentralisation s’exprime dans la loi n° 82-213 du 2 mars 1982, qui renvoie à des lois ultérieures le soin de déterminer « la répartition des compétences entre les communes, les départements et les régions, ainsi que la répartition des ressources publiques résultant des nouvelles règles de la fiscalité locale et des transferts de crédits de l’Etat aux collectivités territoriales ».

 

Par principe, la libre administration ne postule l’existence d’aucune ressource particulière. Si la décision du 29 décembre 2009 indique parfaitement qu’il n’existe pas d’autonomie fiscale et donc aucune obligation pour le législateur de maintenir des impôts avec un pouvoir de taux au profit des collectivités, en revanche, la question des impôts peut être abordée concernant la répartition avec différents types de ressources.

 

Ce rôle privilégié du législateur résulte également de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui affirme régulièrement cette compétence législative pour créer ou supprimer des ressources locales[10].

 

Traditionnellement, le juge constitutionnel considère que les réformes diminuant les ressources fiscales sont sans influence sur la libre administration. Ainsi, en est-il de la réforme de l’assiette imposable de la taxe professionnelle[11], de la suppression de la part régionale de la taxe d’habitation[12] ou encore de la disparition partielle de la vignette automobile[13].

 

L’absence d’une répartition selon le type de ressources est même poussée à son paroxysme avec la totale liberté pour le législateur d’instaurer des compensations fiscales en contrepartie de suppression d’impôts locaux. Toutefois, pour certaines exonérations votées par le législateur, les collectivités possèdent la possibilité de s’y opposer[14], à la condition que la loi prévoit une telle possibilité.

 

Cependant, cette jurisprudence arrangeante avec la loi ne fonctionne qu’en raison de l’affectation de ressources équivalentes par la loi. Comme le rappellent les juges, « en contrepartie de la suppression progressive de la part salariale de l’assiette de la taxe professionnelle, la loi institue une compensation dont le montant, égal, en 1999, à la perte de recettes pour chaque collectivité locale, sera indexé par la suite sur le taux d’évolution de la dotation globale de fonctionnement, avant d’être intégré dans cette dernière à partir de 2004 et réparti selon les critères de péréquation qui la régissent »[15].

 

Les juges soulignent également « que ces règles n’ont pour effet ni de diminuer les ressources globales des collectivités locales ni de restreindre leurs ressources fiscales au point d’entraver leur libre administration »[16].

 

Aussi, la suppression d’un impôt local et son remplacement par une compensation sont tout à fait possibles.

 

La place particulière du législateur s’exprime également par le procédé de la subvention, expression suprême de la nature unitaire de l’Etat. Le législateur est, en effet, totalement libre d’instaurer un procédé de subvention selon les buts qu’il choisit lui-même.

 

Pour le juge, le législateur est libre « d’autoriser l’État à verser aux collectivités territoriales des subventions avec un but déterminé »[17].

 

Ni l’article 72-2 de la Constitution ni aucune autre disposition constitutionnelle ne garantit un principe d’autonomie fiscale des collectivités territoriales. Aussi, les violations invoquées de ce principe ne sont pas recevables[18].

 

§ 3. Le versant autonomie de gestion

 

L’autonomie de gestion peut être définie comme la capacité à choisir ses dépenses et gérer librement son budget, sans l’intervention de l’Etat. Trois axes au sein de la jurisprudence constitutionnelle se sont développés, en lien avec l’évolution des finances locales :

 

• l’encadrement des dépenses obligatoires (A),
• l’évolution des dépenses de fonctionnement (B),
• l’influence des règles imposées par le droit à la péréquation (C).

 

A.    L’encadrement des dépenses obligatoires

 

L’existence de trop nombreuses dépenses obligatoires paralyse l’autonomie de gestion en ce sens que l’assemblée délibérante ne peut plus choisir les dépenses qu’elle souhaite réaliser.

 

Le juge constitutionnel estime que si les obligations mises à la charge des collectivités sont trop importantes, risque alors d’apparaître une atteinte à « la compétence propre des collectivités territoriales »[19], en complément de la libre administration.

 

En 1990, le Conseil constitutionnel valide la disposition créée par la loi obligeant les départements à participer à hauteur de 50 % du fonds de solidarité pour le logement, dans la mesure où les dépenses obligatoires sont conformes à la Constitution et qu’elles sont définies avec précision quant à leur objet et à leur portée[20].

 

La notion de conformité à la Constitution a parfois été interprétée différemment ; le juge a notamment considéré que la loi peut imposer des obligations, si celles-ci répondent  à des fins d’intérêt général[21].

 

Mais le juge semble également poser une limite en estimant qu’il ne doit pas y avoir de contraintes excessives[22]. Dans certains cas, le juge a même reconnu, qu’il ne doit pas y avoir d’atteinte à la compétence propre des collectivités territoriales ni entraver leur libre administration.

 

Reste que la définition de la compétence propre interroge toujours[23].

 

Le législateur se trouve, en effet, seul compétent pour créer une dépense à la charge d’une collectivité territoriale. De cela en découlent deux conséquences. Lorsqu’une collectivité fait application d’une disposition légale, il doit en assumer les conséquences, notamment lorsque celles-ci se concrétisent dans la création de dépenses obligatoires.

 

Ainsi, en disposant que les dépenses liées à l’organisation du référendum constituent une dépense obligatoire de la collectivité territoriale qui a décidé d’y recourir, l’article LO. 1112-5 du CGCT ne porte pas atteinte au principe de libre disposition des ressources des collectivités territoriales, précisé par le premier alinéa de l’article 72-2 de la Constitution[24].

 

Par ailleurs, le Conseil d’État a censuré partiellement un décret mettant à la charge des communes le recueil des demandes de passeport, de les transmettre aux représentants de l’État dans le département et de remettre aux demandeurs les passeports qui leur sont adressés par ces derniers, disposition qui conduisait à imposer indirectement aux communes des dépenses à la charge de l’État[25].

 

Bien évidemment, des dépenses obligatoires trop importantes portent atteinte à la libre administration, aussi le juge s’interroge régulièrement sur cette problématique, sans toutefois pour l’instant, faire droit aux collectivités. Notons également que l’obligation faite à la collectivité de la Guyane de rémunérer les ministres du culte catholique ne porte pas atteinte à la libre administration de cette collectivité, « compte tenu de la faible importance des dépenses mises à la charge de la collectivité »[26].

 

B.    La jurisprudence de l’encadrement de l’évolution des dépenses locales

 

Le 22 janvier 2018 a été publiée la loi de programmation pour les années 2018-2022 après la décision du Conseil constitutionnel en date du même jour[27], qui estime qu’aucun élément des mécanismes créés par ladite loi n’apparaît contraire au principe de libre administration. D’un strict point de vue rédactionnel, le juge n’indique pas que la violation n’existe pas mais plutôt qu’elle n’est pas « d’une gravité telle que seraient méconnus les articles 72 et 72-2 de la Constitution »[28].

 

Il est cependant difficile de nier l’existence d’une violation du principe de libre administration, à partir du moment où un dispositif dit de « reprise financière » a été institué, avec la possibilité pour l’Etat, en cas de non-respect de certaines obligations, de « piocher » dans les comptes de la collectivité concernée.

 

Cependant, pour le juge constitutionnel, les garanties sont suffisamment réelles :

• l’objectif d’équilibre des comptes est défini par l’article 34 de la Constitution ; il s’agit d’ailleurs de l’une des premières applications de l’utilisation de ce fondement par le juge ;
• le mécanisme d’encadrement adapté comporte de nombreuses dérogations ;
• un avenant modificatif peut toujours être signé, permettant certains ajustements ;
• enfin, dans tous les cas, la convention peut être contestée devant le juge administratif. En outre, comme l’a précisé le juge constitutionnel, il convient « de prendre en compte les éléments susceptibles d’affecter la comparaison du niveau des dépenses réelles de fonctionnement de l’année en cause avec celui des exercices précédents. Il en va ainsi notamment des changements de périmètre des compétences des collectivités territoriales résultant de la loi ou du règlement, des transferts de compétences opérés entre collectivités ou établissements publics de coopération intercommunale et de la survenance de certains « éléments exceptionnels »[29].

 

 

 

 

C.    L’influence de la péréquation

 

La péréquation horizontale empiète inévitablement sur les ressources des collectivités. A cet égard, deux questions se posent au regard d’une rupture potentielle d’égalité et des règles de plafonnement.

 

Dans une première décision du 5 janvier 1982[30], le juge indique que la péréquation relève des principes fondamentaux de la libre administration de l’article 34 de la C. anticipant la jurisprudence postérieure constante sur la nature de la péréquation, qui est un simple objectif à valeur constitutionnelle.

 

Cette période pré-2003 s’illustre également par l’obligation de poser des plafonnements, notamment en matière de péréquation horizontale. Dans sa décision du 13 mai 1991 à propos de la création du fonds de solidarité pour la région Île de France, le juge relève que le « prélèvement ne pourra excéder 5 % des dépenses réelles de fonctionnement », expliquant ainsi la constitutionnalité du mécanisme.

 

 

Section 2. Le principe d’autonomie financière défini par l’article 72-2 de la C.

 

Lors du débat sur la réforme de la Constitution, principalement au cours de l’année 2002, les parlementaires n’ont pas réussi à s’accorder sur la notion d’autonomie financière ; aussi, une formulation, avec des termes peu précis, a finalement été retenue renvoyant le soin à une loi organique de définir plus précisément l’ensemble du texte. Aux termes de l’article 72-2 alinéa 3 de la Constitution issu de la révision du 28 mars 2003,

 

« les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre »[31].

 

De cet article se posent deux problèmes, la définition d’une part des ressources propres et de l’ensemble des ressources (§ 1), et, d’autre part, du ratio d’autonomie financière (§ 2).

 

§ 1. Les notions de ressources de ressources propres et l’ensemble des ressources

 

Aux termes de la loi organique n^o 2004-758 du 29 juillet 2004, les ressources propres comprennent le « produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d’urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ».

 

La conception retenue s’avère extrêmement extensive car même les ressources fiscales, lorsque les collectivités ne peuvent définir un taux, relèvent des ressources propres. Or, concernant ces dernières, elles ne renforcent ni l’autonomie financière, ni l’autonomie fiscale. Cet argument a été invoqué devant le Conseil constitutionnel mais celui-ci n’a pas retenu cette revendication[32]. Aussi, lorsque la localisation d’une part d’assiette est impossible et que la collectivité ne peut voter un pouvoir de taux, il est alors impossible de considérer une ressource comme étant une ressource propre. Ainsi, en a décidé le Conseil à propos de l’octroi de mer[33]. Inversement, la taxe d’habitation demeure bien une ressource propre, peu importe l’existence d’un dégrèvement[34].

 

La loi organique n^o 2004-758 du 29 juillet 2004 précise les catégories de collectivités territoriales prises en compte, il s’agit :

• des communes, départements (avec assimilation de certains territoires comme Saint-Pierre et Miquelon, Mayotte, les collectivités à statut particulier issues de la fusion d’une ou plusieurs communes et d’un département),
• des régions et la collectivité territoriale de Corse (avec assimilation des collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution autres que celle mentionnées au 2^o, les collectivités à statut particulier issues de la fusion de départements et de régions et les collectivités mentionnées au dernier alinéa de l’article 73 de la Constitution)[35].

 

Schéma relatif à la définition des notions de ressources propres utilisée

dans le calcul du ratio d’autonomie financière

 

 

§ 2. Le calcul du ratio d’autonomie financière

 

Le calcul du ratio d’autonomie financière est défini par la loi organique. Selon cette dernière, « pour chaque catégorie de collectivités, la part des ressources propres est calculée en rapportant le montant de ces dernières à celui de la totalité de leurs ressources, à l’exclusion des emprunts, des ressources correspondant au financement de compétences transférées à titre expérimental ou mises en œuvre par délégation et des transferts financiers entre collectivités d’une même catégorie ».

 

De cette formulation apparaît un ratio, qui doit systématiquement être supérieur à celui de 2003.

 

Le choix de l’année 2003 repose sur une double justification :

 

– il correspond à l’achèvement de la réforme de la suppression progressive de la part salaires de la taxe professionnelle,

– il tient compte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, en déclarant conformes à la loi fondamentale les différentes suppressions ou exonérations de fiscalité constatées depuis 1997, a implicitement considéré que les niveaux atteints avant 2003 ne constituaient pas un plancher.

 

Dans l’éventualité où la part des ressources propres dans l’ensemble des ressources des communes devenait inférieure au seuil minimal déterminé par l’article LO. 1114-3 du CGCT (ratio 2003), il appartient à la loi de finances, pour la deuxième année suivant celle de ce constat, d’arrêter les mesures appropriées pour rétablir le degré d’autonomie financière des communes au niveau imposé par la loi organique[36].

 

              Ratio minimal d’autonomie financière de 2003 imposé par l’article L.O. 1114-3

du CGCT

Communes et EPCI	Départements	Régions
60,8 %	58,6 %	41,7 %

 

 

Les ratios d’autonomie financière des collectivités territoriales

	2003	2004	2005	2011	2012	2013	2014	2015
Communes et groupements	60,80	61,30	61,20	64,9	65,5	66	66,4	68,6
Départements	58,60	63,40	66,40	67,4	67,7	67,8	68,8	70,9
Régions	41,70	40,80	44,10	54,3	54,2	53,6	58,1	62,5
Source : Observatoire des finances et de la gestion publique locales ; en %.

 

Le mode de calcul du ratio explique que le Conseil constitutionnel tienne davantage compte du montant global, peu importe la répartition entre les collectivités. Aussi, comme l’ont rappelé les juges constitutionnels, dans leur décision du 22 novembre 2013, par le transfert de la « taxe sur les surfaces commerciales, dont l’assiette est locale, le législateur a entendu renforcer l’autonomie financière des communes ». Ce faisant, « cette règle de compensation, qui peut dans certains cas conduire à une diminution des ressources pour les budgets des communes ou de leurs groupements, et dans d’autres cas à une augmentation de ces ressources, en fonction de l’évolution de l’assiette locale de la taxe transférée, n’a pas pour effet de réduire les ressources propres de certaines communes dans des proportions telles que serait méconnue leur autonomie financière »[37].

 

A titre d’exemple, dans sa décision du 23 novembre 2015, la rédaction de juge suprême s’avère laconique. Il indique simplement que « la réduction de la DGF du département de Paris en 2015 n’a pas pour effet de diminuer la part, dans l’ensemble de ses ressources propres, et, partant, de porter une atteinte à son autonomie financière ; qu’elle n’est pas non plus d’une ampleur telle qu’elle entraverait sa libre administration »[38].

 

A plusieurs reprises, le juge constitutionnel a également rappelé, conformément à l’article LO du CGCT l’obligation qui pèse sur le Gouvernement de transmettre un rapport avec l’analyse de l’autonomie financière.

[1] Cons. const., 6 mai 1991, n° 91-291 DC, § 28 et 29 ; Cons. const., 29 déc. 2009, n° 2009-599 DC, § 64

[2] Décision n° 87-237 DC du 30 décembre 1987

[3] (Cons. const. 25 juill. 1990, n^o 90-277 DC, Révision générale des évaluations, RFDC 1990. 729, comm. L. Favoreu et L. Philip ; RFDA 1991. 345, note J.-C. Douence. Cons. const. 24 juill. 1991, n^o 91-298 DC, Loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier, RD publ. 1992. 50, chron. D. Rousseau ; RFDC 1991. 722, comm. L. Philip.,

[4] décision (n° 91-298.

[5] Cons. const. 27 déc. 2002, n^o 2002-464 DC, Loi de finances pour 2003, AJDA 2003. 684,

[6] Décision du 29 décembre 1998, décision (n° 98-405)

[7] Décision n° 2015-725 DC du 29 décembre 2015, Loi de finances pour 2016.

[8] Décision n° 91-291 DC du 6 mai 1991, Loi instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région d’Ile-de-France, réformant la dotation globale de fonctionnement des communes et des départements et modifiant le code des communes

[9] Décision n° 68-35 DC du 30 janvier 1968.

[10] Ibid.

[11] Décision n^° 98-405 DC, 29 décembre 1998, Loi de finances pour 1999.

[12] Décision n° 2000-432 DC, 12 juill. 2000, Loi de finances rectificative pour 2000.

[13] Décision n° 2000-442 DC, 12 juill. 2000, Loi de finances rectificative pour 2001.

[14] Décision n° 94-358 DC, 26 janvier 1995, Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire.

[15]

[16]

[17] Décision n° 2003-474 DC 17 juill. 2003, Loi de programme pour l’outre-mer.

[18] Décision n° 2009-599 DC, 29 décembre 2009, cons. 64 et 94, , rec., p. 218.

[19] Décision n° 90-274 DC, 29 mai 1990, cons. 12 et 13, rec., p. 61.

[20] Ibid.

[21] Décision n° 2006-543, 30 nov. 2006, Loi relative au secteur de l’énergie.

[22] Décisions n° 83-168 DC du 20 janvier 1984 et n° 98-407 DC du 15 janvier 1998.

[23] Décision n° 2001-447 DC du 18 juill. 2001, Allocation personnalisée d’autonomie.

[24] 2003-482 DC, 30 juillet 2003, cons. 10, Journal officiel du 2 août 2003, page 13303, Rec. p. 414.

[25] CE 5 janv. 2005, Cne de Versailles, req. n^o 232888 ; CE 14 sept. 2007, Min. de l’intérieur c/ Cne de Villeurbanne, req. n^o 299720.

[26] Décision n° 2017-633 QPC, 2 juin 2017, Collectivité territoriale de la Guyane.

[27] Décision n° 2017-760 DC du 18 janvier 2018, Loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

[28] Ibid.

[29] Ibid.

[30] Op. cit.

[31] Notons que le texte soumis au Conseil prévoyait que « la part des ressources propres est déterminante, au sens de l’article 72-2 de la Constitution, lorsqu’elle garantit la libre administration des collectivités territoriales, compte tenu des compétences qui leur sont confiées ». Le Conseil a censuré la fin de la phrase en estimant que celle-ci serait dépourvue de normativité et donc contraire au principe de clarté de la loi et à l’objectif d’intelligibilité et d’accessibilité impliquant de définir des formules précises et non équivoques. Décision n° 2004-500 DC, 29 juill. 2004, cons. 7.

[32] Cons. const. 29 juill. 2004, n^o 2004-500 DC, préc. supra, n^o 25

[33] Cons. const. 21 oct. 2016, n^o 2016-589 QPC, Assoc. des maires de Guyane et a., AJDA 2016. 2014.

[34] Cons. const. 28 déc. 2017, n^o 2017-758 DC, Loi de finances pour 2018, cons. 17

[35] Le Conseil constitutionnel a opéré une première censure en écartant la Nouvelle-Calédonie et ses provinces (considérées comme des collectivités territoriales) de ce texte (3^e catégorie) parce que régies par les dispositions du titre XIII de la Constitution, et n’étant donc pas concernées par l’article 72-2, mais aussi parce que l’extension des dispositions du titre XII ne peut se faire qu’après avoir recueilli l’avis préalable de l’assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie (Cons. const. 29 juill. 2004, 2004-500 DC, cons. 7, préc. supra, n^o 25).

[36] Position tenu lors de la décision sur la loi de finances initiale pour 2006 mais également plus récemment dans celle relative à la loi de finances initiale pour 2018 (§ 19).

[37] CC, n° 2013-355 QPC

[38] CE, 23 novembre 2015, Département de Paris, n° 393173.